关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见
2019-11-06 18:43:00
来源:中共江苏省委办公厅
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  为贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号),整体谋划新时代江苏国土空间开发保护格局,提升国土空间治理能力,实现全省“多规合一”,现就我省有关工作提出以下意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,落实党中央、国务院决策部署,按照省委十三届六次全会要求,坚持新发展理念,坚持以人民为中心,坚持一切从实际出发,围绕“六个高质量”发展要求,加快建立全省国土空间规划体系,健全国土空间开发保护制度,提升江苏国土空间品质,实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续,为省级发展规划落地实施、加快建设“强富美高”新江苏提供空间保障。

  (二)主要目标。2020年,基本建立全省国土空间规划体系,基本完成省国土空间规划、市县国土空间总体规划编制,初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。到2025年,健全国土空间规划地方法规政策和技术标准,全面实施国土空间监测预警评估和绩效考核机制,形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,与经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的要求相适应,在全国率先形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,可持续发展的高品质国土空间格局。

  (三)基本原则

  ——落实“多规合一”。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划融合为统一的国土空间规划,统筹优化陆海、城乡、区域国土空间,形成战略引领和刚性管控的国土空间规划“一张图”,细化落实发展规划提出的国土空间开发保护要求。

  ——坚持底线思维。从资源环境承载能力和国土空间开发适宜性出发,严格控制开发强度。把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。延续历史文脉,加强风貌管控,突出地域特色。

  ——践行绿色发展。坚持保护优先、节约集约、严控增量、盘活存量,引导城镇发展由外延扩张向内涵提升转变,提高国土空间利用质量,提升自然资源节约集约利用水平。

  ——强化规划传导。建立规划纵向传递和横向传导的空间管控机制。国土空间总体规划指导约束各专项规划,统筹各相关专项领域的空间需求。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划,专项规划、详细规划要服从总体规划。

  二、建立国土空间规划体系

  (四)分级分类建立国土空间规划体系。全省建立分级分类的国土空间规划体系,包括:省国土空间规划和相关专项规划,市、县国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划,乡镇国土空间规划和详细规划、村庄规划。

  (五)省国土空间规划。省国土空间规划是全省空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,由省政府组织编制,经省人大常委会审议后报国务院审批。省自然资源主管部门组织编制省级海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划,报省政府批准。其他省级专项规划由省相关主管部门依据省级发展规划、省国土空间规划组织编制,在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对,批复后纳入同级国土空间基础信息平台,叠加到国土空间规划“一张图”上。

  (六)市、县国土空间规划。市、县政府组织编制市、县国土空间总体规划(包括县级政府所在地的镇),经同级人大常委会审议后报省政府审批。其中需报国务院批准的,按照规定由省政府上报国务院;县(市)国土空间总体规划,经同级人大常委会审议、设区市政府审查同意后报省政府审批。设区市可以根据本地实际,确定市辖区单独编制区国土空间总体规划或市国土空间总体规划的分区规划,并按有关规定报批。在市、县的城镇开发边界内的详细规划,由市、县自然资源主管部门组织编制,报同级政府审批。市、县自然资源主管部门可以会同其他部门,组织编制以空间开发保护利用为主的专项规划,报同级政府审批。由市、县其他部门组织编制的相关专项规划,在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对,批复后纳入同级国土空间基础信息平台,叠加到国土空间规划“一张图”上。

  (七)乡镇国土空间规划。鼓励乡镇国土空间规划与县(市、区)国土空间总体规划或分区规划合并编制,统筹划定“三线”。确有需要单独编制乡镇国土空间规划的(县级政府所在地的镇除外),由乡镇政府组织编制,报设区市政府审批。涉农街道可根据实际情况参照乡镇编制国土空间规划。省级以上历史文化名镇的国土空间规划要落实历史文化保护要求,报省政府审批。在乡镇的城镇开发边界内的详细规划由乡镇政府组织编制,报市、县政府审批。乡镇政府可以以一个或几个行政村为单元,组织编制城镇开发边界外的“多规合一”的实用性村庄规划,报县级政府审批。有条件、有需要的村庄组织编制村庄规划,暂无条件编制村庄规划的,应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求,为国土空间用途管制和规划许可提供依据。历史文化名村所在地行政村的村庄规划,应当落实历史文化保护要求,报省政府审批。

  三、科学编制国土空间规划

  (八)省国土空间规划重在体现协调性。要全面对接“一带一路”建设以及长江经济带、长三角一体化发展等国家战略,充分体现省委省政府总体战略部署,加强区域协同,找准区域定位。合理确定全省国土空间开发强度、建设用地规模,生态保护红线控制面积、自然岸线保有率,耕地保有量及永久基本农田保护面积等指标,落实用水总量和强度控制指标。明确主体功能区划分,加强陆海统筹,细化城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田以及各类海域保护线的协调落实。发挥各地区比较优势,优化城镇布局结构,增强中心城市和都市圈等城市群地区的经济和人口承载力。保护区域开敞空间,加强生态屏障、生态廊道保护,优化生态系统保护格局,形成体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系。强化河湖空间保护,保障河湖防洪、供水、生态等功能。着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施,加快形成均等化的城乡基本公共服务体系。

  (九)市县国土空间规划重在增强实施性。要落实省国土空间规划的约束性指标和管控要求,科学划定市、县域国土空间规划分区,统筹优化生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线,优化市、县域的城镇体系、镇村布局。统筹各级各类开发园区发展,严控建设用地增量,规划引导城市更新。优化城市功能布局,强化重大交通枢纽、重大水利工程、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等统筹安排,优化城镇政策性住房和教育、卫生、托育、养老、文化体育、殡葬、社会福利等城乡公共服务设施,提升中心城市、县城的综合承载力和公共服务能力。重视结构性绿地、水体等开敞空间的保护控制和均衡分布,加强各类历史文化遗存、通风廊道、饮用水源地的保护,强化城镇高度、风貌、天际线等空间形态控制,推动空间品质提升。

  (十)乡镇国土空间规划重在落实约束性指标和要求。编制乡镇国土空间规划,要细化落实市、县(市、区)国土空间总体规划、分区规划确定的约束性指标和管控要求,确定城镇开发边界内的建设用地安排,明确镇(乡)域内的村庄分类和布局,落实耕地保护,推进农村土地综合整治,统筹安排镇(乡)域各项基础设施和公共服务设施。

  (十一)专项规划应服从总体规划。省自然资源主管部门组织编制的海岸带、自然保护地等专项规划,以及其他相关主管部门组织编制的交通、水利、能源等省级专项规划,要符合省国土空间规划要求。市、县自然资源主管部门会同相关部门组织编制的林业、城市综合交通、轨道交通线网、地下空间等专项规划,相关主管部门组织编制的交通、能源、水利、农业、信息、市政、环保等基础设施、殡葬、养老、社区服务等公共服务设施、军事设施、以及文物保护等相关专项规划,要遵循国土空间总体规划,不得违背总体规划强制性内容,其主要内容要纳入详细规划。历史文化保护规划由名城名镇名村所在地市、县人民政府组织编制,应符合国土空间规划的管控要求。

  (十二)详细规划要为规划许可提供依据。编制详细规划,要依据相应的市、县(市、区)国土空间总体规划、分区规划或乡镇国土空间规划,对具体地块用途和强度等做出实施性安排。详细规划作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要围绕构建“15分钟社区生活圈”和“5分钟便民生活圈”,明确地块用途、容积率等管控指标。鼓励存量空间再开发,鼓励相关的政策和制度创新。运用城市设计手段,强化空间形态、高度体量、风貌特色、交通组织等的控制引导,相关内容纳入详细规划。支持乡村振兴,运用乡村营造手段,积极推进农村建设用地减量化,探索留白机制,提高村庄规划编制水平。

  四、加强规划实施监督

  (十三)严格执行规划。国土空间规划是实施各类开发保护建设活动的依据。坚持先规划、后实施,不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动;坚持“多规合一”,各级各类国土空间规划的约束性指标和刚性管控要求,报批前应通过国土空间基础信息平台作一致性比对;不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。强化规划执行的刚性约束,国土空间规划一经批复,未经法定程序,任何部门和个人不得随意修改、违规变更。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为,要严肃追究责任。

  (十四)强化审批和监管。精简规划审批内容,按照一级政府一级事权的原则,强化省、市、县分级管控和监督实施。按照“谁审批、谁监管”的原则,建立国土空间规划审查备案制度。市、县国土空间总体规划中需上级政府审批、监管的内容,由总体规划审批机关批准并监督实施;其他内容报上级自然资源主管部门备查,由市、县政府组织实施。

  (十五)加强过渡期规划管理。在国土空间总体规划报批前,严格执行经批准的土地利用总体规划、城市(镇)总体规划。现行土地利用总体规划、城市(镇)总体规划实施中存在矛盾的图斑,可以按规定作一致性处理,作为国土空间用途管制的基础。

  (十六)健全用途管制制度。在城镇开发边界内的建设,实行“详细规划+规划许可”的管制方式。在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区,实行“详细规划(村庄规划)+规划许可”“约束指标+分区准入”的管制方式。对自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等,实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度,在遵循上级管制制度的基础上,市、县人民政府可根据当地实际,制定具体管制分区和用途分区的管制制度,报省自然资源主管部门备案。

  (十七)推进“放管服”改革。以“多规合一”为基础,依托国土空间基础信息平台,统筹规划、建设、管理三大环节,推动“多审合一”“多证合一”。结合国家、省工程建设项目审批制度改革实施方案,进一步优化建设项目用地(海)预审与规划选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、规划核实等审批流程,提高审批效能和监管服务水平。

  (十八)构建国土空间基础信息平台。省自然资源主管部门会同市县自然资源主管部门,结合国土空间总体规划编制,同步建设国土空间基础信息平台,并及时将各级各类国土空间规划数据纳入平台。要实现纵向国土空间规划信息互联互通,推进横向部门之间数据共享与业务协同,全面支撑国土空间管控,不断提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。跟踪年度国土空间开发保护状况,为党委、政府科学决策提供依据。

  (十九)建立监测评估机制。依托国土空间基础信息平台,建立健全国土空间规划动态监测、定期评估预警和实施监管机制。建立国土空间规划定期评估制度,结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果,对国土空间规划进行动态调整完善。因国家和省重大战略调整、重大项目建设、行政区划调整等确需修改的,须先经规划审批机关同意后,方可按法定程序进行修改。

  五、完善政策保障

  (二十)完善法规政策。研究制定江苏省国土空间规划条例。有条件的地方要加快推进国土空间规划立法工作。推动与国土空间规划工作相关地方性法规、政府规章的立改废释工作,并做好过渡时期的制度衔接,保障国土空间规划工作顺利推进。

  (二十一)制定技术标准。省自然资源主管部门按照“多规合一”要求,研究出台市、县国土空间总体规划的配套技术文件,适时制定、修订详细规划和村庄规划编制、实施管理的技术标准和工作文件,相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。

  (二十二)强化行业管理。自然资源主管部门要加强国土空间规划编制业务和质量监管,规划应当由具备相应资质和能力的编制单位承担。发挥相关社会团体的作用,建立行业诚信制度,鼓励创新创优,加强行业管理。充分发挥各相关领域专家、学术机构的作用,为国土空间规划编制工作提供智力支持。

  (二十三)加强组织领导。省政府建立由主要领导担任召集人的省国土空间规划委员会制度,加强对全省国土空间规划工作的统筹协调。各级党委、政府要充分认识建立国土空间规划体系的重大意义,主要负责人亲自抓,落实主体责任,切实履行职责,明确责任分工,保障工作经费,加强队伍建设,强化监督考核,做好宣传教育。市、县政府应当建立健全国土空间规划委员会制度,加强统筹协调,增强国土空间规划的实施性,确保“一张蓝图绘到底”。国土空间规划的制定作为各级政府重大行政决策事项,应履行相关法定程序。

  (二十四)落实工作责任。各市县、各部门要加大对本行政区域、本行业领域涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理,制定有利于国土空间规划编制实施的政策,明确时间表和路线图,形成合力。省自然资源主管部门要定期对本意见贯彻落实情况进行监督检查,重大事项及时向省委、省政府报告。

   中共江苏省委办公厅2019年10月25日印发

作者:  编辑:陆辉